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汪光焘:贯彻《交通强国建设纲要》,推进城市交通高质量发展

:更新时间:2020/06/04????ǘ来源:中规院交通院?????浏览:1,400
上一篇:从老基建到新基建 谁能站上智能交通基础设施新风口?    下一篇:智慧停车:下一个核心交通场景,百亿蓝海爆发可期

    导读:推动创新建设现代化城市与《交通强国建设纲要》实施融合,是推进城市交通高质量发展的基础。首先,本文通过学习《交通强国建设纲要》,对重要概念及其相关关系进行了梳理。提出城市交通是提升城市竞争力和国家竞争力的重要支撑,城市交通的本质是服务于人的需求,组织城市的可持续运行。城市交通问题是工程技术与社会问题的综合。其次,总结提出了新时代对城市和城市交通发展的要求。认为城市交通应从关注建成区拓展到关注都市圈、城市群的发展,从研究交通流、交通设施转向交通服务和复合交通网络,从关注自身顺畅运行转向高质量组织城市可持续运行。应重视信息技术为城市交通体系重构提供的机遇。最后,提出了推进城市交通高质量发展应关注的3个重点,包括完善城市交通基础理论(城市交通学)、城市公共交通可持续发展,以及推进城市交通治理能力现代化。

    十八大以来,党中央、国务院对城市和城市交通的发展提出了新要求,先后颁发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等一系列文件,最近又颁布《交通强国建设纲要》(以下简称《纲要》)。在面对基本实现现代化、建设现代化强国发展的新时代,推进城市交通高质量发展,需要综合思考落实新型城镇化、创新建设现代化城市,以及交通强国建设的各项改革要求和措施,迫切需要复合人才队伍建设,完善基础理论“城市交通学”,实现城市交通治理能力现代化。

    1对交通问题和《交通强国建设纲要》的基本认识

    1.1综合运输与城市交通的本质与核心特征辨识

    中华人民共和国成立70年来,我国综合交通运输取得长足发展,基础设施规模、客货运输量等均已居位世界前列。对比世界交通强国,综合交通运输业在装备、质量、安全、服务、效率、竞争力方面还存在不小差距。与此同时,伴随着中国城镇化和机动化进程,城市居民出行需求和交通基础设施规模增长十分迅速。然而,城市交通服务品质不高,道路堵、污染高、地铁挤、公交慢、停车乱等问题日益凸显,社会议论广泛,已成为影响城市运行效率和发展活力、影响人居环境和生活质量的突出问题(图1)。

                                             

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图1:城市交通与综合交通运输之间的差异


    无论是综合运输体系还是城市交通,都涉及载体(基础设施网络)、运载工具、运行组织三个方面的综合。不同目的就需要有不同的载体、运载工具、运行组织方案,有着不同财政体制和法律制度等的支撑(图2)。综合交通运输体系一般包括铁路、航空、汽车公路、内陆水运和海运、管道运输以及邮政电信业务等,事关国家全局,组织全国或区域的经济社会运行,支撑城市发展运行的外部要素。其主体来讲是中央事权,由国家规划和立法、并实施建设和运行监督。城市交通是城市行政区域范围的综合交通体系,包括城市道路、快速路系统、公共交通系统(公共电汽车、轨道交通、出租车、市内轮渡等)、停车系统、交通管理系统、物(货)流系统,以及自行车行人出行的组织,形成了互补性强的复合交通网络。其主要是地方事权,依据城市发展和建成区域有机更新要求,由地方组织实施。

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图2:城市交通与综合交通运输的区别

资料来源:汪光焘 ,《论城市交通学》,2015


    城市交通研究多聚焦于城市建成区交通问题,当前突出关心交通拥堵。我国城市行政区划具有地域范围大的基本特点,城市政府在重点关注核心建成区的同时,应当强调市域城镇体系建设和统筹城乡协调发展的交通通道规划和建设,重视都市圈交通和推动以城市群为主体的大中小城市协调发展的交通问题,关注支撑中心城市服务于促进区域发展的枢纽站周边交通设施建设。

    推进城市交通高质量发展,需要综合思考《交通强国建设纲要》与新型城镇化、创新建设现代化城市等的各项改革要求和措施。

    1.2《交通强国建设纲要》的“四个板块”建设

    《纲要》提出人民满意、保障有力、世界前列的建设目标,到2035年基本建成交通强国,到21世纪中叶全面建成交通强国。提出推动发展要求、发展方式、发展动力的“三个转变”,打造设施、技术、管理、服务“四个一流”,构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系[1]。《纲要》要求坚持绿色发展、开放共赢、改革创新,提升治理能力。科技创新是建设交通强国的关键要素,以科技为引领,实施设备制造、服务品质、安全保障等各项重点任务,信息化发展将在提升服务品质、保障安全水平方面发挥重要作用。《纲要》将人才队伍建设放在突出的位置。建设交通强国需要高素质人才队伍保障,加强交叉学科建设能力、提高复合人才教育培养是交通强国建设的要求和现实需要。

    《纲要》提出建设现代化高质量综合立体交通网络、构建便捷顺畅的城市(群)交通网、形成广覆盖的农村交通基础设施网、构筑多层级一体化的综合交通枢纽体系。这四个网络体系可称为“四个板块”,既是载体、又是场景,各有特色,融合互动,体现了交通基础设施建设具有很强的先导作用。《纲要》针对“四个板块”,提出了相关交通设施和服务质量等总体的完善要求,并且要求分工合作,齐心协力推动实施。

    城市是组织综合交通运输的目的地,城市交通是支撑综合立体交通网络运行和城市群交通网运行的终端环节。交通基础设施“四个板块”在城市行政区范围内相互融合,综合运输组织均离不开城市交通的支撑(图3),体现了城市交通在交通强国建设中的特殊地位。它们的建设和运行由城市支撑着,同时又对重塑城市空间结构、引导产业集聚、带动区域发展发挥着重要影响作用。强调以交通一体化推动城乡一体化,完善农村交通基础设施网,是推动城市反哺农村、实现城乡融合发展的新时代要求。

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图3:城市(城市群)范围内交通基础设施建设“四个板块”示意


    2推动创新建设现代化城市与《交通强国建设纲要》实施融合

    2.1城市交通是提升城市竞争力和国家竞争力的重要支撑

    从城镇化进程看,我国已进入城市社会。人在城市中的活动最为复杂,是研究城市和城市交通最应关注的基本要素。研究城市交通问题要从城市发展、城镇化进程出发,立足于以城市群为主体形态,站在国家参与全球分工合作竞争的高度,在城市发展层面上识别、解决问题,从而支撑城市高效、安全、低耗的可持续运行。

    国内外相关研究显示,城市竞争力评价大致有9个方面的基本要素,可分为3个层次(图4)。在集聚和扩散的核心动力下,城市竞争力带动区域发展,形态是由城市建成区、都市圈、城市(镇)密集地区向城市群发展的过程(图5)。国家竞争力反映国家经济社会发展水平,依靠具有国际竞争力的世界级城市群形态来支撑。从全球来看,城市群已成为支撑世界各主要经济体发展的核心区和增长极。2018年,京津冀、长三角、珠三角三大城市群集聚了29%的人口,贡献了42%的GDP,成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的重要平台①。

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图4:竞争力评价的基本要素


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图5:城市群发展的四个阶段

资料来源:北京交通发展研究院,《国外城市群(都市圈)交通一体化经验与借鉴研究》,2016

    城市交通是城市要素集聚与扩散的重要渠道与载体,高质量的城市交通是推进城市群发展的重要支撑,主要体现如下:一是支撑经济运行,降低城市群空间组织的成本。城市交通是城市群交通的终端环节,将出行和物流的起终点与对外交通枢纽紧密连接在一起,其质量高低直接关系到整个城市群的发展效益和综合水平。二是服务人的流动,支持人口流动与人才集聚。未来城市群之间的竞争,不仅仅关注资本、技术、投资环境或者劳动力成本,更强调对人才的吸引。便捷高效的城市交通支撑下的人力资本集聚,有助于重塑未来经济发展的空间格局。三是推动枢纽经济,优化城市群发展格局。交通枢纽是各种流的空间汇合体,支撑着聚流、引流、驻流和扩散辐射,优化区域经济要素时空配置,重塑产业空间分工体系,推动枢纽与周边地区融合发展,实现从“城市门户”向“城市客厅”的转变,带动城市群运行效率的提升。

    2.2人民美好生活向往、满足不同人群需求是城市与城市交通的目标

    城市是满足人民群众美好生活的家园②,这是城市最本质的属性。现代化城市的公共服务规划与配置,应充分考虑市政基础、公共服务设施、生活配套等的空间分布与功能优化,为人口流动、产业重构等创造条件,以优质公共服务打造特色磁极[2](图6)。因此,城市交通的本质要求不仅仅是车辆的移动,而是服务于人的需求和组织支持城市的可持续运行,研究城市交通要从道路和交通工具的发展导向,转为更注重城市宜居、宜业的高质量发展。

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图6:“以人为本”的城市空间建设需求

资料来源:汪光焘,等,《培育现代化都市圈的若干思考》,2019

    人口向城市的集聚必然产生人的多样化需求,其中就业需求和生活需求最为核心[3]。城市交通是保障居民获得就业机会和生活服务的支撑,是影响人民生活质量的重要方面。根据马尔凯蒂定律,无论交通系统变得如何四通八达,大约1h左右平均通勤时间保持基本稳定。北京市2011—2017年的地铁刷卡数据也呈现出类似的“45min定律”,即45min的地铁内通勤时间(进站点到出站点的时间)已逼近北京居民可忍受通勤时间的极限[4]。将通勤时间控制在合理的范围内,是保证生活质量的重要前提。生活类弹性出行的时长关系到居民生活质量的改善。技术创新和社会进步释放出更多闲暇时间,与通勤交通、生活交通相比,闲暇时间的交通需求更加重视舒适性、安全性、个性化、可达性和体验性等方面交通服务的品质高低。

    2.3城市交通的综合性和运行方式的互补性

    城市交通与城市间综合运输同为支持人与物的活动,有一定的共同点,但组织方式有明显差别。城市交通更加随机和综合,交通工具运行方式的互补性更强。通勤交通是基本要素,出行密度高,组织运行难度高,强调点线面密切结合,地面与地下结合,且不同类型城市间的差异性大。

    城市交通是城市复杂有机体的重要子系统,其面临的问题不是某一种交通工具或某一类基础设施产生的问题,也不是规划、建设、管理某一个环节导致的,涉及城市发展模式。尽管交通工程学已经将人、车、路、环境等综合为一体进行研究,但工程学解决问题的逻辑往往基于要素抽象、建立确定性影响关系而给出解决方案,但对密切相关的人的理念、价值观、行为,城市发展政策与制度设计,城市的文化传统等,存在诸多未能准确描述的要素[5]。如目前城市交通的理论基础与工作方法仍停留在工程技术领域,难以从根本上解决城市交通拥堵、交通事故频发、机动车尾气污染等“城市病”。

    城市交通学科是一个综合性交叉性学科,是城市科学最基础的重要组成部分,不仅涉及交通工程,更多是涉及社会学、经济学,涉及法律制度和公共政策,需要多专业支持和跨学科整合的研究思路。因此,需推动创新建设现代化城市与《纲要》实施融合,完善和丰富基础理论“城市交通学”,加快实现城市交通治理体系和治理能力现代化。

    3新时代对城市和城市交通发展的新要求

    3.1现阶段我国城市交通需求的主要特征

    城市交通出行需求结构、内涵等特征正在发生深刻变革。人民生活水平的显著提升使得交通出行消费领域逐步呈现出“马斯洛层次”和市场细分。我国中等收入群体人口已经超过4亿人,中等收入群体规模持续扩大。随着生活水平从生存型、温饱型向发展型、美好型的转变,城市交通要从满足基本出行、快捷出行转换到交通出行品质的提升上来(图7),由单一的、固定的、有限的交通供给,转向多元的、定制的、弹性的供给模式,注重品质提升。大城市居民出行次数增多、出行距离显著增长,出行方式呈现多样化态势(图8)。出行目的多样化带来通勤、通学等基本需求所占比例减少,购物、休闲出行等生活需求日益上升。

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图7:生活水平与出行需求分层结构


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图8:北京市居民出行率(左)和出行方式构成(右)变化

资料来源:北京交通发展研究院 ,《第五次北京城市交通综合调查总报告》,2016;《北京市交通运行分析报告》,2015

    信息技术改变人的出行需求和行为。信息化、“互联网+”深刻改变了人的思维模式,使得人们更加强调即时性、开放性、利他性和体验性等,提高了人们对交通信息的需求和交通方式的要求。信息技术改变人的生产生活方式,培养了人们全新的工作、生活、出行习惯等,进而影响了出行需求特征(图9)。信息技术将带来超越距离的新工作场景,例如虚拟视觉的办公及会议系统催生新的自由职业,使工作和生活的边界可以逐渐模糊;同时也改变交通供给方式和物理设施空间需求,例如自动驾驶汽车的高效性能,省下来的空间可以用作卸客车道、人行道或自行车道,对道路空间、停车空间的需求大幅下降。

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图9:信息化对出行需求的影响

注:A客货运的转化;B出行需求降低;C出行结构变化;D影响交通时空均衡;★有影响

    跨行政区划的特大城市都市圈交通正在快速形成和发展。区域中心城市带动城镇群发展的交通需求快速增长,跨行政区划的特大城市都市圈交通正在形成和发展,这是中心城市发展壮大、功能外溢的必然结果。由于不同都市圈内产业结构及布局的差异,跨行政区域的出行分布又呈现不同的特点。一类是以中心城区向心通勤为主导。以北京为例,2018年工作日周边城镇到中心城区的就业人数为14.2万人,以北三县居多[6]。一类是以边界跨城通勤为主导。以上海为例,上海周边城市与上海之间的跨城通勤者数量达5.7万余人(图10),其中上海中心城区跨城通勤者仅为1.4万人,大多数为市界边缘的跨城通勤,且存在双向联系特征。各城市流入上海通勤人员在外围城区主要分布在相邻郊区的工业园区内[7]。

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图10:上海市域跨城流入通勤空间分布

资料来源:参考文献7


    3.2城市社会是现代化的重要标志

    我国已进入以城市群为主体形态的发展阶段。新型城镇化整体格局具有三个方面特征:一是中心城市与周边地区协同发展(都市圈);二是大中小城市协调发展;三是带动小城镇发展。城市交通发展应置于城市群、都市圈发展背景,确定城市交通的功能定位、发展目标、建设方式、交通结构和管理政策等,以高质量的城市交通充分支撑城市群经济运行、推动枢纽经济、服务人口流动。应加强城市交通与都市圈、城市群交通的衔接,要注重区域经济社会融合,注重跨行政区域协调协同,注重服务于区域的货运物流系统建设,注重客运枢纽站周边土地利用有利于人文和科技交流。

    城市空间与交通逐步进入了以存量为主的发展阶段。我国城市交通已进入存量优化阶段,交通研究的基本对象已经从交通流、交通设施转向交通服务和复合交通网络,核心在于解决城市交通发展当中的(供需、资源配置)不平衡、(资源利用)不充分、(土地与交通之间、多交通方式之间、跨行政区交通系统之间)不协同,迫切需要理论需求和研究手段的变革和创新(图11)。

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图11:新的研究范式要点

资料来源:参考文献5

    以城市生态系统理念审视城市和城市交通发展。在生态文明建设背景下,应以城市生态系统理念重新审视城市和城市交通发展,从“效率至上模式”向“生态与绿色及低冲击模式”转变,从关注自身顺畅运行向高质量组织国土空间保护和发展转变[8]。城市交通规划不应作为城市规划的从属和配套,应组织城市日常运行,强化城市交通的作用,使其真正融入城市运行各环节,实现城市可持续发展,并促进以区域中心城市带动城市群经济社会协同发展。

    特别指出应当重视全球性城市的气候脆弱性、自然脆弱性、社会脆弱性和不确定性,其是当前研究的关键与重点。中国情况比国外更显突出,城市交通研究要树立韧性城市理念,制定政策和对策,增强应对各种风险与不确定性的能力[9]。

    3.3数据驱动城市交通体系重构

    城市交通系统的复杂性以及各类矛盾的严峻性全面升级。在“出行即服务”(MaaS) 快速发展背景下,各交通方式之间的规划、建设、监管、运营服务壁垒将全面打通,传统城市交通体系面临“洗牌”。新业态可能具有“技术先进性”和“应用负外部性”双重特征,现行的政府管理架构、职能分工、管理机制、标准规范都将面临严峻挑战,城市交通系统的复杂性以及各类矛盾的严峻性将全面升级。交通可持续发展战略将迎来更加多元的选择。自动驾驶、共享交通、电气化三大技术融合将为交通组织模式变革带来更多可能,包括更加灵活的空间资源配置和运营组织模式、网络化和一站式的出行服务等,小汽车运行服务效能和成本效益大幅提升,公交优先等各项城市交通战略的实施路径将迎来更加多元的选择。交通复杂巨系统认知突破正面临最佳历史时机。随着数据采集逐步实现空间全覆盖、传输带宽提升、计算性能突破,城市交通需求的引导和治理模式将产生深刻变革。信息技术为持续动态地挖掘城市活动和交通行为的特性及其演化机理提供了重要的观察手段与研究保障。认知、评估、推演和治理交通复杂巨系统的能力将显著提升,城市交通治理将加速迈入“协同联动+动态优化+精准调控”时代。

    4推进城市交通高质量发展关注的重点问题

    4.1对城市交通基础理论(城市交通学)的再认识

    我国已进入城镇化的下半场,中心城市和城市群发展是当今和今后一段时间的发展趋势,以建成区为重点,直接反映出城市经济水平、城市管理能力、城市文明程度。城市交通基础理论建设坚持创新建设现代化城市和交通强国建设相融合,应当突出建设宜居、宜业城市和区域生态保护和修复。城市交通服务于该城市行政区域内的全体居民和来城市活动的人员,把通勤交通放在突出位置,关注核心城区就业岗位和职住关系的分析(图12,图13)。都市圈交通是以大城市或者特大城市的核心建成区为核心的跨城市行政区域的交通,主要体现在通勤交通的关联性。根据空间的职住关联,以跨越行政区划均衡和高效配置各类公共资源为目标,确定空间层级结构(图14,图15)。城市群交通是以中心城市都市圈为依托,带动周边城市和城镇化密集地区,融合协同发展的区域交通,是形成国家重点经济发展区域,对国家经济实力甚至对世界经济有影响力地区的交通问题,应以交通-空间-产业协同为目标推动区域经济发展(图16)。加强信息化建设,城市交通学科应更加注重解决城市、都市圈、城市群等多维空间尺度下人的职住特征、出行/活动特征,以及上述特征的演化规律观测、发展趋势推演,创新建设现代化城市。

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图12:北京市主要通勤期望线

资料来源:北京交通发展研究 ,《北京市通勤出行特征与典型区域分析》,2019


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图13:上海市职住空间分布

资料来源“2019年中国城市交通规划年会,同济大学杨东援会议报告《空间规划中的“以流定形”:空间关系-空间活动-空间网络》


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图14:上海周边、郊区新城与中心城区通勤联系及轨道交通

资料来源:同济大学建筑与城市规划学院,2019;吴娇蓉,《城市轨道交通走廊带分级与出行特征相关性》,2019


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图15:宁镇扬(左)和苏锡常(右)就业集聚区域

资料来源:中国城市科学研究会城市大数据专业委员会2019年会,同济大学杨东援会议报告《从流量分析走向空间联系结构分析》


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图16:2017年上海都市圈带动长江中下游城市群范围

注:年末总人数、GDP和人均GDP数据出自《中国城市统计年鉴2018》;城市可持续竞争力数据出自《中国城市竞争力报告No.16—40年:城市星火已燎原》,中国社会科学出版社,2018

    城市交通学科建设研究行政区划(建制)是应有内容,要探索和创新城市交通推动都市圈和城市群发展的新机制。依据我国《宪法》,行政区域划分直辖市、市的地域概念,设区城市法律赋予其立法权、公民保障和行政权力的行使,包括财政体制、公共服务责任等③,相关法律制度的设计与行政级别相关[2]。我国行政边界在功能上是地方政府公共权利行使的绝对空间边界,在传统的城市考核体系及财税体制下,跨行政区的交通设施建设和服务对接协调难度极大。都市圈、城市群交通具有多利益主体、差异化诉求、多模式竞争-合作的特征,需要基于跨区划、跨系统的协调机制来应对利益诉求差异。应发挥市场逻辑,打破行政分割和方式界限,综合运用政府力量和市场力量推动交通共联、市场共构,实现城市群、都市圈范围内生产要素的高效运转和资源的合理配置。

    城市交通学科要补好城市物流货运的短板。现代城市的物流货运体系,是城市交通学科的基本内容。城市货运物流体系的高效一体化和综合竞争力,已经成为促进城市区域地位提高和社会经济更好健康发展的关键因素。城市交通关注的城市货运有两类,一类是生活性物流,为生活用品提供配送;一类是生产性货运,其特征是以企业为主体、原材料分散、成品可集中输出。涉及到货运集散地的布局,物流货运的配送方式和正确处理与客运组织的时间空间矛盾。货物运输量与车船交通流量是两个不同视角的概念。就当前实际情况看,城市货运物流体系发展还存在着基础数据不全、设施布局不优、资源整合不够、运营效率不高等诸多问题。如何促进城市货运物流设施的资源整合、形成合力,实现客运与货运的健康协调发展,已经成为大家共同关注的重要话题[10]。互联网、大数据等智能信息技术将给城市的货运物流体系发展带来更多的可能性和新的发展特征及趋势。适应这些货运物流新技术的创新发展,应做好科学的谋划和积极的应对[10]。谋划好城市交通支撑新型枢纽发展模式,带动城市转型发展,推动城市群空间优化(图17)。目前枢纽有两类,一类是组织城市功能运转的城市公交枢纽、支持居民基本需求的物流配送场站,另一类是服务城市群以及更大范围的区域性交通枢纽。区域性枢纽建设包括空港城市的航空港人才技术服务区规划建设、海港城市的物流公水铁转运枢纽建设、内陆城市区域货运枢纽与中欧铁路发展(图18)。围绕超(特)大城市对外交通枢纽与空港、海港区发展的城市交通问题,研究城市发展带动区域发展;围绕城市交通客运枢纽和物流配送的城市交通问题,研究如何组织城市高效、安全、可持续运行,是城市交通学科建设面对的重要内容。

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图17:北京新机场临空经济区示意

资料来源:北京大兴国际机场临空经济区,

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图18:亚欧大陆基础设施建设图及我国“一带一路”倡:

资料来源:参考文献9

    特别提出,“一带一路”倡议和长江经济带等国家战略,要求我国城市,特别是超大、特大城市和区域中心城市要不断优化提升自身综合功能和内力。中欧铁路的开通和今后的中孟缅走廊等,对内陆区域货运物流体系的发展提出更多创新和变革的要求,将极大地促进内陆城市群发展。如何提前谋划好新型的货运物流枢纽发展模式,推进多式联运,也是城市交通应当研究的问题[10]。
    4.2坚持城市公共交通优先发展的国家城市发展战略

    (1)新时代的城市公共交通优先发展与汽车工业发展。我国城市的基本特征和社会经济的发展阶段决定了实施公交优先是一项重要的国家发展战略,落实城市公共交通优先发展战略是城市交通建设的重要任务。要深入理解公交优先发展的内涵:在城市行政区域里,通过优先配置资源,构建适应市场机制、政府调控监管的,符合当地经济社会发展阶段,由多种类型企业等经营机构提供均等和高效的公共服务的公共交通体系,引导出行者优先选择,引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境[11]。公交优先应以回归城市发展的支撑作用的本源为标准,来评价公共交通的发展成效。

    (2)推进城市公共交通可持续发展。当前,轨道建设投资和公共交通运营补贴逐年增长,已经给城市财政带来了沉重负担(图19),应该避免追求单一指标的最大化而导致其他资源的萎缩和浪费,公共交通可持续发展必须考虑财务可持续性。公交系统内部也要根据转移客流和诱增客流的特点,不仅要考虑交通模式与城市发展模式的协调关系,也要考虑公共交通内部及与其他交通方式之间的协调关系,进行不断调整和优化④。

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图19北京市轨道交通建设投资(左)和地面公交政府补贴(右)情况

资料来源:北京市交通委员会,《北京市交通委员会2018年统计资料汇编》,2018


    (3)当前我国汽车产业市场尚未饱和⑤,随着我国富裕程度不断提高,汽车市场仍有很大发展空间。《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》提出要探索推行逐步放宽或取消限购的具体措施、对购置新能源汽车给予积极支持等释放汽车消费潜力的意见⑥。应合理定位小汽车在城市交通结构中的作用,根据城市特点和交通承载能力,综合运用经济、法律、科技和必要的行政手段完善小汽车需求管理,引导小汽车合理保有和使用,这不只是技术问题,更是社会工程。

    4.3推进城市交通治理现代化

    (1)2035年、2050年的城市交通愿景。可持续城市交通战略的核心思想是更加关注可达性与生活品质,同时注重交通对经济活力、社会公平、环境质量的影响。应改变当前片面围绕机动车“拥堵指数”开展工作,回归城市交通组织城市可持续运行及满足人民美好生活需要的定位,重塑城市交通发展愿景。一是关注可达性/出行时间对生活品质的影响。出行时间是交通可达性的重要量度。将通勤时间控制在合理的限度,是保证生活质量的重要体现,打造高质量的15min社区生活圈是提升居民基本生活服务便利性的需要。国际城市交通发展指标均强调了就业岗位和生活服务设施的可达性,将出行时间作为关键指标⑦。二是关注交通公平、包容性发展。城市交通要通过合理配置各类资源,满足城市社会不同群体的活动需要和由此产生的交通出行需求。公平的交通服务是支撑城市社会包容性发展的重要方面。新市民、老年人、残疾人、低收入者等弱势群体有同等权利享受可达、可靠、可支付的城市交通服务,获得满足自身生存、生活和发展的机会。

    (2)从关注行业管理向社会治理转变。新业态发展普遍面临管理模式滞后于变革创新的共性问题,传统的行业管理思路难以适应新形势的需要。城市交通治理是工程技术与社会问题的综合,城市交通问题应研究政府、市场与社会的基本关系,坚持政府主导下的合作协商、共建共享,推动政府职能转变:建立价值导向的城市及城市群交通治理顶层框架设计理论;建立政府-企业-社会组织-公众的利益诉求差异与协作机制;建立政府主导的交通服务提供与市场机制下交通服务生产的合作机制,以及保障服务质量的反馈机制;建立多元价值导向下交通治理绩效评估与公共利益调控、补偿机制。

    (3)关注共享出行服务的创新和个体交通治理模式的转型。互联网、车联网等信息化的发展对人的理念的影响,直接影响到未来城市交通发展模式。应关注和研究金融、资本参与设施建设,以及各种信息平台的建立和网上支付等多种形式的应用,对人们出行交通方式的选择、对交通工具拥有和使用共享的影响;关注无人驾驶环境下人的出行行为以及交通组织模式可能产生的变化等。

    (4)采用信息技术提升城市交通治理能力。交通信息化的发展目标不能停留在智能交通技术自身的先进性,而应与城市发展及城市交通的定位和发展目标相融合,以服务人的需求为目的,支撑城市高效、安全、低耗的可持续运行。信息化条件下的大数据分析、人工智能、大规模仿真等为观测微观个体行为、挖掘出行需求特征与演变规律提供了工具手段,是实现城市交通治理现代化的技术支撑。在居民出行机理挖掘的基础上,对不同区域或类别的出行者给予差异化的交通设施配给和供应政策,可实现需求的主动引导,实现公共资源精细化、精准化配置。

    5结语

    我国已进入了城市社会的新时代。城市交通是提升城市竞争力和国家竞争力、满足人民美好生活向往的重要支撑。城市交通问题是工程技术与社会问题的综合,推进城市交通高质量发展,需要实现创新建设现代化城市与交通强国建设实施相融合。城市交通规划不应作为城市规划的从属和配套,应围绕服务于人的需求,组织城市高效、安全、低耗可持续运行这一总体目标,使城市交通真正融入城市运行各环节。推进城市交通高质量发展,应重点关注完善城市交通基础理论(城市交通学),关注城市公共交通优先发展战略实施,关注城市交通治理能力现代化。信息化、大数据将会成为城市交通治理现代化的新支撑点。


注释

①据牛津经济院2017年预测,中国GDP总量将在2033年超过美国,2050年中国占世界GDP的比重将超过20%。

②《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出了城市规划建设管理的总体目标是“实现城市有序建设、适度开发、高效运行,努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,让人民生活更美好”。

③《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出要逐步将市政交通等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

④例如近年来,北京市公共交通分担率虽有所提高,然而小汽车出行比例也持续增长,自行车出行比例反而不断萎缩,这不符合公交优先的核心理念。

⑤根据世界银行公布的2019年全球20个主要国家千人汽车拥有量数据,中国每千人拥车量为173辆,远低于美国(837辆/千人)、日本(591辆/千人)等发达国家水平。

⑥近年来,各地区根据实际情况给予新能源车不限行、不限购、免停车费、免通行费等优惠措施,新能源车辆增长迅速。

⑦如伦敦提出了“45min出行时间内,公共交通所能达到的就业岗位数量”;纽约提出“居民乘坐公共交通工具平均45min通勤距离以内的就业岗位数”“45min通勤距离内的居民占全部居民比例”;新加坡提出“20min市镇、45min城市”的目标。

参考文献

[1]中共中央国务院.交通强国建设纲要[EB/OL]. 2019[2019-09-19].http://www.gov.cn/zhengce/2019-09/19/content_5431432.htm.

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